公民投票(referendum)係指公民就被提議之事案，表明贊成與否時所 舉行之投票。法國在一七九三年時曾就當時國民公會所制定之憲法（一 般稱為一七九三年憲法），提交全國公民投票。referendum一詞在我國憲 法學中，稱之為複決，與罷免(recall)創制(initiative)合稱為直接民權，相對 於被稱為間接民權之選舉。

　　選舉是人民參與國家意志形成的一種方式。但由於選舉的目的在於 選出代表以組成議會，因此人民對國家意志的形成並非直接參與，而係 透過選出的代表間接形成，故選舉被稱為間接民權。而罷免係投票人對 公職人員在其任期結束前免除其職務的制度，創制則是公民芏於一定之 連署程，提議制定或修正、中止、廢止法律、政策之制度，複決則是公 民對法定機關所提出或公民所提出之事案表明可否的制度。由於此三種 制度直接形成決策，具有法定效力，直接拘束國家機關，因此稱為直接
民權。

　　理論上，直接民權制度乃主權在民原則的表現，實際上，則不外為 了補救代議制度之各種缺陷。十九世紀中葉瑞士已發展直接民權制度， 其後並導入改革主義時代之美國，並於二十世紀初為美國多州所採用。 第二次世界大戰後，實施公民投票制度之國家愈來愈多，甚至連原本被 認為集權專制的蘇聯及東歐諸國最近也都實施公民投票，以解決重大之
政治爭議。

　　憲法第二條規定：主權屬於全體國民。為了使公民投票之實施有所 依據，特制定公民投票法草案，使國民早日有表現國民意志之手段以確 實享有主權。

　　有關公民投票法之制定方式，有些國家採取與選舉法規合併訂定之 方式，亦有國家採取與選舉法規分開訂定之方式。本法基於公職人員選 舉罷免法已實施多年，且隱含許多問題有待修正，因此採分開規定方式 ，僅就創制複決二權加以規定。

　　本法分七章，共七十九條，各章章次如下：第一章總則；第二章投 票人；第三章公民投票事項；第四章公民投票程序（第一節一般公民投 票程序；第二節法定機關提交公民投票程序；第三節投、開票；第四節 公民投票效力）；第五章公民投票訴訟；第六章罰則；第七章附則。

　　茲將本法立法重點說明如下： 　　一、近代立憲國家無不於憲法中規定主權在民，以顯示國家權力最 終依據在於國民總意志。而憲法之制定改廢、國家機關之形成廢止乃至 各種權力之行使，其正當性與合法性無不源自國民意志之授權。直接民 權的行使正是國民行使其主權的具體手段之一。故本法第一條明文規定 ，為貫徹憲法第二條主權在民之原則，制定本法，以保障直接民權之行
使。

　　二、公民投票乃公民對由公民或法定機關所提之某一提案表明贊成 與否之制度（本法第二條）。其種類依得參與投票之公民分，有全國公 民投票、地方公民投票與原住民公民投票（本法第三條）；依發動者分 ，有投票人提案提交公民投票（本法第十五條、第十六條、第十八條、 第十七條）與法定機關提交公民投票表決（本法第十九條、第二十條、 第二十一條、第二十二條）。以上須特別說明者說明如下：

　　原住民為弱勢族群，雖有所謂平地山胞、山地山胞立法委員，仍不 足以保障其權益。故特規定原住民得對以原住民為對象之法律，提案要 求原住民公民投票（本法第十七條）。

　　國際條約如涉及國土及主權者，更規定非經公民投票表決者，不生 效力（本法第二十二條）。但目前我國並無條約法，國際條約之簽訂批 准、生效毫無規範，我國極須制定條約法，使外交工作能為國民所監督
。

　　公民投票除由公民提案外，立法機關與行政機關亦得提出公民投票 案（本法第十九條、第二十條、第二十一條），但我國中央政府體制不 明，總統與行政院長皆不具民意基礎，實不宜賦與其不經立法院直接提 交公民投票之權，故本法第二十一條僅就民選地方自治團體行政機關首 長部份加以規定。

　　傳統中央集權之陰影下，我國地方自治向不發達。為促進地方自治 制度之發展，特規定有關地方制度之法律，得由一定數額之地方自治團 體立法機關或民選行政機關首長請求提交公民投票（本法第二十條）。

　　三、原本任何法律規章，公民皆有權要求公民投票，但為尊重行政 權，乃將預算案、租稅法案與薪俸法案排除於公民投票之外。

　　四、為避免某些個人藉民主程多而取得獨裁權力，特規定公民投票 不得以任何人事案為內容（本法第二十三條）。

　　五、公民投票主管機關之工作本與選舉委員會接近，為避免機關重 疊，資源浪費。故本法規定由選舉委員會主管公民投票事宜。

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回新國會　　update:1995/09/13