公民投票法草案總說明

  公民投票(referendum)係指公民就被提議之事案,表明贊成與否時所 舉行之投票。法國在一七九三年時曾就當時國民公會所制定之憲法(一 般稱為一七九三年憲法),提交全國公民投票。referendum一詞在我國憲 法學中,稱之為複決,與罷免(recall)創制(initiative)合稱為直接民權,相對 於被稱為間接民權之選舉。

  選舉是人民參與國家意志形成的一種方式。但由於選舉的目的在於 選出代表以組成議會,因此人民對國家意志的形成並非直接參與,而係 透過選出的代表間接形成,故選舉被稱為間接民權。而罷免係投票人對 公職人員在其任期結束前免除其職務的制度,創制則是公民芏於一定之 連署程,提議制定或修正、中止、廢止法律、政策之制度,複決則是公 民對法定機關所提出或公民所提出之事案表明可否的制度。由於此三種 制度直接形成決策,具有法定效力,直接拘束國家機關,因此稱為直接
民權。

  理論上,直接民權制度乃主權在民原則的表現,實際上,則不外為 了補救代議制度之各種缺陷。十九世紀中葉瑞士已發展直接民權制度, 其後並導入改革主義時代之美國,並於二十世紀初為美國多州所採用。 第二次世界大戰後,實施公民投票制度之國家愈來愈多,甚至連原本被 認為集權專制的蘇聯及東歐諸國最近也都實施公民投票,以解決重大之
政治爭議。

  憲法第二條規定:主權屬於全體國民。為了使公民投票之實施有所 依據,特制定公民投票法草案,使國民早日有表現國民意志之手段以確 實享有主權。

  有關公民投票法之制定方式,有些國家採取與選舉法規合併訂定之 方式,亦有國家採取與選舉法規分開訂定之方式。本法基於公職人員選 舉罷免法已實施多年,且隱含許多問題有待修正,因此採分開規定方式 ,僅就創制複決二權加以規定。

  本法分七章,共七十九條,各章章次如下:第一章總則;第二章投 票人;第三章公民投票事項;第四章公民投票程序(第一節一般公民投 票程序;第二節法定機關提交公民投票程序;第三節投、開票;第四節 公民投票效力);第五章公民投票訴訟;第六章罰則;第七章附則。

  茲將本法立法重點說明如下:   一、近代立憲國家無不於憲法中規定主權在民,以顯示國家權力最 終依據在於國民總意志。而憲法之制定改廢、國家機關之形成廢止乃至 各種權力之行使,其正當性與合法性無不源自國民意志之授權。直接民 權的行使正是國民行使其主權的具體手段之一。故本法第一條明文規定 ,為貫徹憲法第二條主權在民之原則,制定本法,以保障直接民權之行
使。

  二、公民投票乃公民對由公民或法定機關所提之某一提案表明贊成 與否之制度(本法第二條)。其種類依得參與投票之公民分,有全國公 民投票、地方公民投票與原住民公民投票(本法第三條);依發動者分 ,有投票人提案提交公民投票(本法第十五條、第十六條、第十八條、 第十七條)與法定機關提交公民投票表決(本法第十九條、第二十條、 第二十一條、第二十二條)。以上須特別說明者說明如下:

  原住民為弱勢族群,雖有所謂平地山胞、山地山胞立法委員,仍不 足以保障其權益。故特規定原住民得對以原住民為對象之法律,提案要 求原住民公民投票(本法第十七條)。

  國際條約如涉及國土及主權者,更規定非經公民投票表決者,不生 效力(本法第二十二條)。但目前我國並無條約法,國際條約之簽訂批 准、生效毫無規範,我國極須制定條約法,使外交工作能為國民所監督

  公民投票除由公民提案外,立法機關與行政機關亦得提出公民投票 案(本法第十九條、第二十條、第二十一條),但我國中央政府體制不 明,總統與行政院長皆不具民意基礎,實不宜賦與其不經立法院直接提 交公民投票之權,故本法第二十一條僅就民選地方自治團體行政機關首 長部份加以規定。

  傳統中央集權之陰影下,我國地方自治向不發達。為促進地方自治 制度之發展,特規定有關地方制度之法律,得由一定數額之地方自治團 體立法機關或民選行政機關首長請求提交公民投票(本法第二十條)。

  三、原本任何法律規章,公民皆有權要求公民投票,但為尊重行政 權,乃將預算案、租稅法案與薪俸法案排除於公民投票之外。

  四、為避免某些個人藉民主程多而取得獨裁權力,特規定公民投票 不得以任何人事案為內容(本法第二十三條)。

  五、公民投票主管機關之工作本與選舉委員會接近,為避免機關重 疊,資源浪費。故本法規定由選舉委員會主管公民投票事宜。


新國會  update:1995/09/13