國家財政與預算體制

「國家財政與預算體制」小組工作計劃
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　報告人：林靜萍 　　
一、前言
　　近年來國家預算赤字連連，行政部門往往歸究立法部門為了選票不惜亂開社福支票，進而導致財政惡化、政府舉債金額居高不下。然而誠如我們所知，我國實施社會福利的成效，其實大不如世界先進國家；但為何自 1989年起，台灣的公債未償還餘額仍呈現急速上升的趨勢？根據林向愷教授的解釋，當威權體制在歷經解嚴、統治基礎鬆動後，為維繫其政體，往往大幅膨脹國家預算以突顯其政績，或透過預算編列對特定財團、政黨行利益輸送以確保其統治基礎。而事實上，此可以郝伯村時代所提國建六年計劃為例：由於整個計劃大而無當、財務規劃也有欠週延；因此才種下近年來中央財政惡化的種子。
　　另一方面，根據「財政收支劃分法」的規定，由於地方政府（尤以縣、市、鄉、鎮為重）自有財源不足，長期以來均需仰賴中央或上級政府補助，因此一但中央（上級政府）財政窘困，或地方政府首長爭取經費不力，則「仰人鼻息」的地方政府也只有苦哈哈過日子的份兒。除此之外，對那些有幸得到上級補助的下級政府來說，由於所花的錢是從別人的口袋而來，不是直接向地方自治團體住民徵收來的，反而又產生一種不痛不癢的浪費心態，使得財務的使用始終無法發揮最大的效益。不唯如此，上級政府透過補助款的撥付，又可間接控制地方施政的發展，對「地方自治」的
戕害莫此為甚！
　　然而，回到現實可知：不論造成國家財政惡化的原因為何，至少中央與地方一片叫窮確是事實。是以如何避免其持續惡化、健全地方自治，並進而得以籌措社會福利資金、實現社會正義，就不得不對我國的財政措施與預算體制進行一次全面性的總檢討。

　　
二、工作計劃與進程
　　根據前述的工作目標，首先進行中央與地方財政分配的研究：其中是以檢討改進現行「財政收支劃分法」為主；其次欲探究我國財政的根本問題，則不能不從財政的「收入面」及「支出面」分別談起。以下即就這兩個議題提出初步的工作計劃與進程：
　　1.中央與地方的財政分配
　　關於以「財政收支劃分法」為主的法令檢索與資料研讀，目前已暫時告一段落。其中如前所述，地方政府由於自有財源不足所造成的「收入僵化」也進而會影響其「支出的僵化」；如此一來我國中央與地方的財政分配，就陷入一種「財政僵化」的困境。從研究中實可以發現現行的「財政收支劃分法」至少有以下的缺點：
　　1)稅制的設計未考慮到「因地制宜」（這是地方自治建制的主要精神　　）的要求，使得地方稅源收入僵化。
　　2)中央或上級政府的補助款分配漫無標準，且無制度可循。
　　3)經費既來自於上級政府的補助而非地方住民的稅收，故用錢有浮濫　　、浪費的現象。最後由於財政無法自主，也連帶地扭曲了民主政治的
　　落實。
　　相應於以上所觀察到現行中央與地方財政分配所發生的問題，原則上應朝著三方面來加以解決：
　　1)制定「地方稅法通則」，一方面增加地方的自有財源；另一方面也　　讓地方有根據其個別需要課稅的彈性。
　　2)制定「統籌分配稅法」，讓地方可循公平合理的管道獲得上級政府　　的補助，而不致於使中央或上級政府藉此操控地方的施政。
　　3)在「財政收支劃分法」的修正中，依據不同稅種的設計為原則（如　　：中央以所得稅、省市以消費稅、縣市又以財產稅為主），再將其分　　配比例加以調整，以減輕該法目前「肥了中央，卻瘦了地方」的缺弊
　　。
　　由於上述所提的「統籌分配稅法」草案及「財政收支劃分法」修正案，已經黃昭輝委員提案至立法院財政委員會待審；且觀其立法精神亦頗值得我們參考。因此建議配合法案審查時機，再繼續推動黃委員所提二法；並將下會期的工作主力放在國家財政惡化的根本問題研究上。
　　2.國家財政惡化的根本問題 　　從相關資料的研讀，可初步發現我國近年來的財政問題，亦可分從「收入面」與「支出面」來加以關心；此外由於立委「預算權」的行使，更是監督國家財政的一門利器。故其現制上的相關問題也就一併在此說明：
　　a.財政的收入面
　　目前政府收入來源最令人詬病的有三：1)籌措資金過份仰賴公債的發行；使得計息還本的壓力逐年提高，未來恐有「支出僵化」的隱憂。2)各式稅捐的減免不一而足，不僅造成稅賦不公、依職業、產業別進行不合理的差別待遇，更使國家的稅收來源受到相當的影響。3)往昔公營事業掌握過多社會資源，而今其效益不比從前，且民營化的過程又問題重重；使得各界盼望其民營化以後能有效掖助國庫的目標遲遲無法達成。
　　b.財政的支出面
　　近來有關支出面的問題，除了長久以來政府貪污、欠缺效率之外，首推1)社福支出日趨龐大，最受各界的矚目！事實上若政府每年得動支的預算規模大同小異，則不斷擴增的社福支出必定會對其他施政項目形成「排擠效應」。2)此外如「前言」所提到的，施政者因「好大喜功」，將各項國家建設在未排列其優先順序前，即同時進行或動工；所以就造成了目前
國庫虛空的結果。
　　c.關於預算審議
　　長久以來關於預算審議的問題，有很多直接根源於我國憲法對預算制度設計的不當。例如：規定「立法院不得為增加支出之決議」––此固為英國古典預算理論「代議士把人民荷包看緊」的落實，然而時至今日國家的角色已由往昔的「夜警國家」轉換為「福利國家」，是否仍應將立法者的角色定位為消極的國家政事「監督者」，而不能同時勝任政事的「決策參與者」？本即有邏輯上待辯證的地方。換言之，若肯認立決院的政策參決權，那麼至少現行憲法上的該項規定，即有重新詮釋或檢討的必要。
　　另外，歷年來每每在審預算時引起話題的「教科文預算所佔比例」的明文規定，其實也頗令人詬病：基本上教、科、文設施對一國國力的影響固然不言可喻，但將其每年所佔政府總預算規模的下限比例硬性地規定下來，卻又會對國家有限的資源分配形成「綁手綁腳」的阻礙。舉一例來說，若國家為整建軍備而大幅提高年度國防預算時，根據憲法第一百五十四條的規定：中央政府的教科文預算比例至少要佔總預算案的百分之十五－－那麼此時因擴充其他政事預算比例，就必須連帶調升教科文預算規模的憲法要求，是否還符合國家利益恐大有疑議。
　　不僅如此，撇開憲法「先天的設計不良」來看，目前預算審議的問題，至少還有以下幾個重點：
　　1)政府依相關法律（如：促進產業升級條例、獎勵民間參與重大交通建設條例…等）所為的租稅減免，由於未明文表現在預算書上，因此民意機關無法有效監督此一龐大的「稅式支出」。
　　2)近幾年來，政府動輒編列非常態性的「特別預算」、破壞常態預算體制的完整性；不過究其原因和上述所言「教科文預算之比例在憲法上有硬性規定」也大有關係。
　　3)對於跨年度的施政計劃仍採用逐年編列的預算方式，導致行政部門「且戰且走」、邊做邊編，缺乏完整的規劃及確實的評估，結果就往往造成政府預算支出失控。
　　4)長期以來，我國的主計單位係採「一條鞭」制；換言之即從中央到地方的主計人員原則上均須聽從行政院主計處的指揮與任用。然而「省縣自治法」通過後，民選的地方首長已主動向中央爭取地方主計人員的任命權––可見得負責預算編列的主計單位，其角色與功能似有配合局勢重新檢討的必要。
　　另外就中央政府預算的編列來講，其實主計處不僅審核施政計劃的權力很小（如此一來怎能評判該計劃的概算是否得當？），就連「收入面」的預估都由財政部而不是由主計處來負責。然而我們知道，一部完整的預算書必須在「收入」及「支出」面都能面面俱到；財政部與主計處兩機關各行其事的結果，難保不會出現「東邊晴時西邊雨」的窘況。
　　以上分別從財政「收入面」、「支出面」及「預算審議」的過程來概述目前國家財政惡化的原因與現象。實際上由行政部門最近的許多舉動看來：當前的財政問題確實已嚴重到就連官僚也不敢再「視而不見」的地步。例如：1)行政院主計處在睽違十一年之後，又於今年九月四日召開「主計業務檢討會議」；會後主計長汪錕並向記者表示：「預計五年後我國財政收支可望平衡」。2)其次影響更重大的，則非經建會於九月十二日所組跨部會的「國家財政專案推動小組」莫屬：此一任務編組下分三大組別（分別為「財政措施組」、「財政收入組」與「財政支出組」）共十七個研究議題；並由行政院副院長徐立德領銜，預計明年（96年）二月底前計劃完成。3)另外同屬經建會負責的研究報告「社會福利支出對總體經濟的衝擊」也確定會在今年十月底前提出。4)至於有關公營事業移轉民營的問題，經濟部也已委託趙耀東出面主持「經濟部所屬事業單位民營化諮詢委員會」，預計今年年底或明年一月完成各事業民營化的評估與規劃。對於以上諸會議討論或研究的心得，未來我們勢必都要繼續追蹤、繼續關心。

　　除了參考行政部門的工作進度外，個人以為面對目前對於國家財政問題的討論已幾近「爆炸」的今天，如何整合較理想、較妥當的意見，使其儘可能得以落實為法律條文，恐怕才是最立竿見影的解決方法。因此目前針對此議題初擬的工作計劃與進程，其步驟大致說明如下：
　　a)稅制改革（預計工時：'95.9.25–10.20）
　　說明：重點將會放在我國各項租稅減免的總檢討，避免優惠措施過度　　侵蝕稅基、造成國家財源短收。
　　b)社會福利資金的籌措與管理（預計工時：'95.10.9–11.17）
　　說明：政府機關欲在財政穩健的情況下負擔日形龐大的社福支出，除　　了必須「開源」、「節流」外，首先仍應釐清楚國家在「社會保險」　　、「社會救助」及「社會補助」…等不同領域的責任，以避免社福資　　源無端浪費。此外在籌措財源部份，將特別考慮「加稅」的妥當性：　　如恢復課徵資本利得稅、提高財產稅負…以加重富人的稅賦負擔，儘　　可能地支應各項社會福利的支出。至於有關社福基金的管理，則有賴　　與從事社會福利研究的烽益共同合作。
　　c)健全公營事業民營化
　　說明：目前公營事業民營化最大的障礙，其一是相關法令不合時宜、　　缺乏彈性（如：只承認「移轉所有權」為民營化的唯一方式）；其二　　是對員工保障不力，招致極大的反彈。然而由於新國會長期以來即曾　　對此議題進行研究，因此實際工作的進度，還要視以前成果累積的程
　　度而定。
　　d)財政赤字與公債（預計工時：'95.11.6–11.21）
　　說明：誠如在「前言」所提到的，我國近年來財政赤字連連，與主政　　者一未審慎擬定國家施政計劃；二未能有效控制預算支出有極大的關　　係；為此公共債務舉債額度，年年幾乎都要超過「中央政府建設公債　　及借款條例」所規定的法定上限。根據財政部長林振國表示，就算依　　行政院草擬提高舉債上限的「公共債務法」通過，未來的舉債空間大　　約也只夠用到1998年而已。可見得要不要調高公共債務的法定上限，　　對解決目前的財政問題一點幫助都沒有；正本清源的方法唯有從解決　　預算支出失控的情形著手，而不該過份仰賴影響代際公平、排擠民間　　資金流通，又可能帶動物價上漲的公債發行。
　　e)預算改革（預計工時：'95.11.27–12.29）
　　說明：預算法制的改革其研究重點約有：1)將稅式支出列「中長程預　　算制度」應配合立法落實。3)對由國家預算支助成立之基金與財團法　　人，應加強對其預算的監督及審計權的行使。4)最後也最根本的還是　　對於現行憲法相關規定的檢討，例如：中央與地方主計權的劃分，以　　及前述教科文預算比例…等。在第一階段工作告一段落後，依進度上　　述行政部門所作的研究計劃也應陸續到期，如此即可進行第二階段的　　工作：綜合辦公室與政府部門的研究成果，以進行相關法案的草擬。　　由於以上共有五個子題，每個子題立法的書面工作約需二個星期；故　　若五個議題都要加以關注，則預計整個「國家財政根本問題」的研究　　計劃將會持續到明年（ '96年）二月中旬方能完成。

　　
三、小結
　　本文乃係針對即將開議的立法院第二屆第六會期所擬定的工作目標、計劃與進程。面對年底的立委選戰，與本組相關的議題可能還是以「如何在增加人民社會福利的同時，又能適當籌措社福資源」較具話題性；除此之外則可能有待特定事件的發生才能有所發揮。簡而言之「國家財政與預算體制」的問題，往往需要長時間的累積與觀察，尤其未來在處理社福、財稅…等議題時，還須仰賴其他夥伴的大力指導。

回新國會　　　　　update:1995.10.20